CAPITULO 4
SITUACION DEL SISTEMA BANCARIO Y FINANCIERO
	4.1. Introducción En las décadas de los 70 y 80, la mayoría de países del mundo adoptó mecanismos para desregular el sistema bancario y financiero, debido a la influencia que había adquirido la teoría de la represión financiera y al avance de la teoría de mercado; esta última presentada como el óptimo para alcanzar un sistema económico basado en una más eficiente utilización de los recursos productivos. Sin embargo, las continuas quiebras de instituciones financieras y los efectos provocados por éstas en las economías, alertó a la ciencia económica a profundizar en el tema, discutiendo los medios más oportunos y eficientes para prevenir las crisis bancarias. En los últimos 10 años, de los países que conforman el Fondo Monetario Internacional, más del 70% enfrentaron crisis bancarias restringidas o generalizadas. Con esta evidencia empírica, los académicos dieron inicio a una serie de estudios alrededor del tema, concentrando su exposición en la necesidad de señalar con más objetividad el papel de los mecanismos de control y regulación de un mercado financiero que por sus características debe ser monitoreado por instituciones públicas, inclusive con el propósito de alcanzar mayores niveles de eficiencia. El debate económico sobre el tema comienza por analizar las características específicas del sector bancario en cuanto a su papel en las economías modernas y las peculiaridades o rasgos específicos que hacen de esta actividad distinta a las demás; a partir de dicho estudio se han propuesto un conjunto de recomendaciones en cuanto a las propiedades que deben tener tanto la supervisión prudencial como los mecanismos para evitar que las crisis bancarias sean generalizadas y produzcan grandes costos a nivel económico y social. En este capítulo se describen brevemente estos puntos. 4.2 El papel del sistema bancario en las sociedades modernas Una de las funciones más importantes que cumplen los bancos en las economías modernas tiene relación con el sistema de pagos, en tanto contribuyen a incrementar de manera significativa la eficiencia de las transacciones de la economía. Dichas transacciones no solo tienen relación con el mercado monetario, sino que son relevantes para la compra de bienes y servicios. Una situación que pueda provocar una ruptura del normal flujo en el sistema de pagos trae aparejadas consecuencias no solo para los propios bancos y financieras, sino también para las empresas y los individuos, pues paraliza buena parte de las transacciones económicas de compra y venta de bienes y servicios en el mercado doméstico y con el exterior: y, además, conlleva pérdidas para todos los agentes económicos. La viabilidad y estabilidad del sistema de pagos, en este contexto, debe ser considerado como un bien público de similar importancia al de mantener el aire excento de contaminación. En segundo lugar, se debe mencionar como una de las funciones básicas, a la capacidad que tiene el sector en transformar ahorro en inversión porque influye en el crecimiento económico; este proceso se realiza a través de la intermediación entre el dinero depositado y los créditos concedidos. Una peculiaridad de esta actividad es que en el momento en que los bancos y financieras conceden créditos, simultáneamente realizan labores de calificación del riesgo de las otras actividades económicas. De esta forma se convierte en el único sector económico que tiene la posibilidad de conocer el funcionamiento del resto y, aún más, de forzar la disciplina financiera de los deudores. En tercer lugar y muy ligada a la anterior, está la transformación de vencimientos. Consiste en la operación por la cual las instituciones bancarias y financieras logran acoplar los plazos de los recursos depositados, con la extensión de los vencimientos demandada por los prestamistas. En esta función se concentra el riesgo que asume el sector bancario y financiero porque gran parte de los depositantes requieren disponer su dinero depositado con relativa flexibilidad (que los depósitos sean lo más líquidos), en tanto que la mayoría de quienes demandan créditos lo hacen para proyectos de inversión de mediano y largo plazo. Las instituciones financieras y bancos absorben ese diferencial, en beneficio de los depositantes y prestatarios. Este diferencial se denomina riesgo de liquidez, el que es indispensable para el funciona-miento de la economía. 4.3 Diferencia entre el sector bancario y otras actividades económicas La particularidad de la actividad bancaria y financiera determina la necesidad de supervisarla y controlarla. Ello se debe, a factores que se explican en esta parte. En primer lugar, el sistema bancario y financiero tiene como característica funcionar con fondos prestados en proporciones substancialmente mayores a las típicas del sector no financiero. Solamente una parte de los recursos que puede colocar la banca a través del crédito, proviene del capital propio de las instituciones, en tanto que la mayoría está constituida por los depósitos de los ahorristas. Sin embargo de ello, quienes confiaron sus ahorros a los bancos, no tienen injerencia significativa en la administración de las instituciones del sector, como tampoco son beneficiarios de una información completa sobre la administración de las mismas. Es por ello que el Estado como garante del bienestar general, debe actuar supervisando y controlando a los bancos y financieras a fin de proteger los intereses de los ahorristas, los que se verían afectados en el caso de una quiebra. Es por ello que los gobiernos y/o los bancos centrales han promovido la creación de seguros de depósitos (privados o estatales), a fin de proteger los intereses de los pequeños ahorristas. Un segundo aspecto que los diferencia es el hecho de ser el sector que asume los riesgos a los que se incurren en otras actividades económicas. El riesgo bancario es asumido a través de los créditos que se conceden a empresas o personas; es mayor en épocas de depresión económica pues los individuos y las empresas pueden llegar a la imposibilidad de honrar esos créditos, con lo cual los bancos o instituciones financieras podrían encontrarse con problemas de liquidez o de solvencia. Pero más importante en relación a este aspecto es la concesión de préstamos a empresas o grupos relacionados a los bancos o instituciones financiera. Cuando existe un alta concentración de la cartera de crédito, el riesgo potencial de problemas de liquidez, aún más los de solvencia, son evidentes, en el caso que una o pocas empresas que captaron un significativo porcentaje de la cartera de créditos tenga problemas. De allí que el Estado ha creado mecanismos de supervisión y control para las entidades bancarias y financieras, por lo que éstas deben reportar conti-nuamente las principales cuentas del balance a fin de que las autoridades encargadas de la supervisión y control alerten sobre la posibilidad de problemas futuros. Es más, en el Ecuador la Superintendencia de Bancos realiza permanentes análisis de la situación de las instituciones del sistema financiero y propone medidas a fin de minimizar la ocurrencia de crisis bancarias particulares o generalizadas. Como se analizó en el acápite anterior, la importancia que tiene el sector obliga a que además de la existencia de mecanismos de supervisión y control, el Estado a través del Banco Central o el Gobierno Central, evite dos efectos perversos de las crisis del sistema bancario y financiero. Se debe prevenir que frente a una situación de insolvencia de una institución se afecten a los pequeños ahorristas, se produzca un efecto contagio sobre el resto de empresas del sector y se altere el normal flujo en el sistema de pagos. De allí proviene la lógica económica que justifica la existencia de mecanismos de control, supervisión y salvaguardia del sistema financiero. El principio general que los anima es un balance o equilibrio entre eficiencia y seguridad, conociendo de antemano que la actividad de los bancos e instituciones financieras es por definición riesgosa y que por su conformación las organizaciones del sector son ilíquidas, pues una de sus características es prestar fondos ahorrados por los depositantes, a plazos distintos en uno y otro caso. Por la naturaleza ilíquida de los bancos, se justifica la existencia de un ente estatal que actúe como prestamista de última instancia, pues los bancos e instituciones financieras sean vulnerables frente a retiros masivos de depósitos inesperados. Por lo general, los bancos captan recursos de muy corto plazo, los más líquidos pueden ser retirados cuando el depositante lo desee, esto es, en cualquier momento. De su parte, los depósitos de plazo fijo podrían no ser renovados ante situaciones de desconfianza en el sistema financiero. Como contraparte, los bancos confían en que los créditos sean restituidos en los plazos establecidos, sin embargo los deudores generalmente tienen la esperanza de renovarlos inmediatamente vence el plazo y casi siempre lo consiguen. Estas son las condiciones que permiten entender que instituciones con indicadores de solvencia satisfactorios puedan verse obligados a suspender sus pagos, debido a problemas de liquidez. 4.4 La concepción de la supervisión del sistema bancario y financiero En la literatura económica se discute, a partir de las peculiaridades del sistema bancario y financiero, la concepción de los mecanismos de supervisión y control. En general, luego de una década de liberalización del sistema financiero, la ciencia económica se ha preocupado por perfeccionar las concepciones de supervisión y control óptimo. Los elementos claves que a nivel mundial se incluye en la legislación sobre intervención o regulación estatal de sistemas bancarios se puede sintetizar en los elementos que se mencionan a continuación: A nivel macroeconómico, la función de prestamista de última instancia del banco central, a fin de evitar crisis de liquidez sistémica que llevarían a la insolvencia o quiebre sistémico. La función de prestamista de última instancia reduce el riesgo de corridas o pánico, pues los depositantes saben que mientras el banco sea solvente, sus dineros están a salvo, aunque sean los últimos en retirarlos. Esta función puede aumentar la liquidez en el sistema y, por ende, es más compatible con esquemas de tipo de cambio flexible (el aumento de liquidez en el sistema se convierte en depreciación cambiaria e inflación). También puede usarse, en principio para asistir, en última instancia, con liquidez a un banco individual solvente que atraviesa problemas temporales de liquidez. En este punto se entra en una área muy compleja, pues la existencia de un prestamista de última instancia puede generar "riesgo moral", en tanto los administradores de bancos e instituciones financieras podrían adoptar posiciones extremadamente riesgosas ante la seguridad que les confiere el mecanismo frente a las pérdidas que puede sufrir los depositantes. Los seguros de depósitos, por su parte, facilitan los procesos de liquidación y disuade corridas o retiro masivo de depósitos. Tiene como ventajas adicionales no aumentar la liquidez en el sistema y se basa en principios de equidad social, ya que los pequeños depositantes reciben una protección especial, porque por los problemas de asimetría en la información antes mencionada, les impide conocer con exactitud la situación de la institución a la que confiaron sus recursos o los riesgos que el banquero toma con su dinero. Las normas prudenciales deben incluir, como mínimo, la calificación de activos, provisiones, límites a la concentración de crédito y al crédito a partes vinculadas, normas para limitar el riesgo de tasas de interés y exigencias de capital mínimo (patrimonio técnico). Inspección o auditoría in situ para revisar la calidad de los activos, la suficiencia de las provisiones, el estado de los sistemas de control interno, la calidad de la gerencia, etc. Los auditores externos complementan esta tarea de la autoridad de supervisión, la más difícil pero quizás la más importante de sus responsabilidades. La capacidad de hacer cumplir la normas prudenciales y las instrucciones emanadas de la supervisión in situ (enforcement capacity), lo que guarda una estrecha relación con la fortaleza institucional de la autoridad de supervisión y la confiabilidad de sistemas judiciales. La liquidación de bancos insolventes. En tales situaciones, siempre deben haber pérdidas para los dueños de los bancos y pueden generarse pérdidas para los depositantes. Instrumentos para la administración de problemas graves de solvencia en bancos importantes, o segmentos importantes de bancos, que afecten la estabilidad del sistema. La concepción clave (que se puede reconocer en las legislaciones de España, EEUU, Colombia, Argentina, etc.) es que se admite que pueden haber razones sistémicas para que el Estado intervenga protegiendo a los depositantes, más allá del seguro de depósitos, y evite la liquidación de un banco o bancos importantes (inclusive por medio de inyecciones de capital). Sin embargo, no hay razones sistémicas para que dicha protección se extienda a los dueños de los bancos. Las diferencias entre los cuerpos legales de distintos países, se manifiesta en la inclusión o exclusión de los elementos detallados y en el modo como los incorporan. En la legislación ecuatoriana no están presente el seguro de depósitos, no existe inspección in situ, las instituciones de supervisión y control muestran cierta debilidad, el sistema judicial es poco confiable y no existen instrumentos claros y precisos para enfrentar problemas de solvencia particulares o sistémicos. Por la volatilidad de la economía ecuatoriana, es preferible una legislación que incluya todos los elementos antes mencionados, pues esa característica le hace proclive a crisis del sistema financiero. Además, en los países cuyas legislaciones no incluyen normas legales para la administración de problemas graves de solvencia en bancos importantes o en importantes segmentos del mercado (el elemento 7), cuando tienen una crisis financiera en sus manos, rápidamente envían al congreso reformas legales para incluir ese aspecto, un buen ejemplo de esto es el caso Venezolano reciente, o EEUU en la administración de la crisis de las sociedades de ahorro y crédito. Esta normatividad está orientada a la minimización del riesgo y se la puede definir como una acción ex-ante, en tanto se circunscribe a la prevención y a la solución de problemas específicos del sistema financiero. En este contexto, los problemas de insolvencia de una institución financiera deberían solucionarse liquidándola oportunamente, activando el seguro de depósitos para proteger a los pequeños depositantes, con lo cual se envía señales claras al resto del sistema para que se discipline. Sin embargo, esta situación contrasta con la administración ex-post de crisis generalizadas en el sistema financiero: debido a la magnitud de sus repercusiones, ningún Estado puede abstraerse de la situación y dejar de actuar porque los costos sociales involucrados son muy altos. La normatividad ex-ante, útil para situaciones individuales, queda entonces relativizada y las autoridades deben decidir cómo actuar considerando los costos sociales de las distintas alternativas posibles. Por ejemplo, la escuela moderna pragmática argumenta que el costo social de la liquidación de una institución financiera puede exceder, en algunos casos, el costo privado, por lo que recomienda que el Banco Central o el Gobierno otorgue crédito a los bancos individuales en base a una consideración social (de bien público), en tanto la quiebra de una institución podría llevar a la bancarrota de otras instituciones financieras con características similares. El papel de prestamista de última instancia, según Solow (1982), consistiría justamente en evitar esta reacción en cadena; además, en vista de las dificultades que existen para distinguir entre problemas de liquidez y solvencia, especialmente en países con un menor grado relativo de desarrollo, el prestamista de última instancia debería desembolsar los fondos incluso si existe presunción de insolvencia. Es necesario recalcar que ex-post se debe evitar el auxilio a todas las instituciones financieras (ya que si éstas perciben que el acceso a fondos del prestamista de última instancia es relativamente fácil, podrían incurrir en riesgos excesivos) y concentrarse en la solución de las crisis de los casos que puedan provocar efectos generalizados sobre el sistema. Es decir, cuando la crisis en una institución genere problemas en otras y ponga en riesgo a todo el sistema financiero. Se menciona, además, que la supervisión debe ser más cercana y estricta para las entidades que acceden a créditos de liquidez. La posibilidad o presencia de crisis sistémicas exige que las decisiones sobre el sistema financiero no sean adoptadas únicamente en el contexto de seguridad y solvencia de una institución en particular, sino evaluando las consecuencias económicas que pueden arrastrar decisiones de cierre de una o de un grupo de instituciones financieras. La intervención del Banco Central o del Gobierno se realiza sobre la base de una evaluación costo-beneficio, con el propósito de comprobar si el costo de intervenir en un momento determinado para salvar a una institución es menor que enfrentar la crisis en un mayor número de instituciones. Evaluación de la crisis financiera ecuatoriana de 1996 4.5.1. El entorno macroeconómico La crisis del sistema financiero que se enfrentó en los primeros meses de 1996, no puede ser entendida sino en un contexto histórico más amplio, por lo cual es necesario conocer las condiciones de la economía desde 1994 y su efecto en la situación de los bancos y financieras del país. Efectivamente, como se mostró en el Capítulo 2, la inflación cedió su tendencia creciente a partir de la ejecución del programa de estabilización iniciado en 1992, cuyo componente principal fue la fijación del tipo de cambio como ancla nominal de los precios. En concordancia con dicho esquema, en diciembre de 1994 se estableció una banda cambiaria preanunciada, con el propósito de guiar las expectativas de los agentes sobre la evolución del tipo de cambio. La recuperación de la actividad económica se tradujo en una reducción continua del riesgo país que provocó una afluencia considerable de capitales externos que entraron al país a través del sistema financiero nacional, el cual creció de manera vigorosa durante 1994, apoyado también en una importante reforma monetaria que redujo y unificó al 10% los encajes bancarios. Efectivamente, la profundización financiera medida como la relación M2/PIB y Crédito/PIB creció entre 1992 y 1994 en 5.2 y 9.2 puntos porcentuales, respectivamente, ubicándose a fines de ese año en 24.3% y 22.8%, reflejando un crecimiento importante en el ahorro, sobre todo aquel en divisas, y una mayor disponibilidad de recursos para financiamiento al sector privado. Los resultados fueron igualmente alentadores en el mercado de valores, en el que el incremento significativo de los rendimientos en acciones propició un desarrollo importante del mercado de capitales.
Gráfico No. 1 Indices de Profundizacion Financiera

La estabilidad de la economía y, en especial, la reducción sistemática de la inflación, impulsó la disminución de las tasas de interés domésticas, aunque no en la misma magnitud, debido a que uno de los rasgos el modelo vigente es la dependencia de la evolución de los agregados monetarios a la estabilidad de la meta principal, esto es, el tipo de cambio. Sin embargo, la lenta reducción de la tasa de interés doméstica fue un instrumento que colaboró con el esquema de estabilización, pues al propiciar un ingreso de capitales de corto plazo nunca antes registrado en la economía ecuatoriana, fue uno de los factores que determinó el fortalecimiento de la Reserva Monetaria Internacional, lo cual tornó mucho más creíble la sostenibilidad de un modelo basado en la defensa del tipo de cambio para que actúe como ancla nominal del sistema.

Gráfico No. 2 Tasas de crecimiento real de inversiones y cartera

El ingreso de capitales externos contribuyó, además, a la significativa expansión del fondo de recursos prestables por el sistema bancario y financiero nacional. Estos son los principales elementos que influyeron en el desempeño de la actividad bancaria y financiera hasta 1994, lo cual se refleja en los indicadores de crecimiento del sector. Se debe anotar, sin embargo, que mientras la evolución de los bancos fue positivo, las sociedades financieras pese al contexto macroeconómico favorable mostraron en forma agregada algunos signos de pobre desempeño. Entre enero y diciembre de 1994, el crédito concedido por las instituciones financieras creció en 80.8% y los depósitos en 62.5%. En cambio, en 1995 se experimenta un descenso en la actividad del sector, pues la cartera solamente aumentó en 41.4%, mientras que los depósitos lo hicieron en 40.2%. La información indica claramente que las condiciones que prevalecieron en 1995 redujeron el dinamismo que estaba experimentando el sector en esos años.

Gráfico No. 3 Crédito y depósitos en el sistema bancario (saldos en millones de sucres)

Es de esta manera como se sintieron los efectos de los choques adversos que sufrió la economía durante 1995: el efecto tequila con sus consecuencias sobre la reducción en el flujo de capitales de corto plazo; el conflicto fronterizo con Perú que obligó a introducir cambios en la pendiente que fija la paridad del tipo de cambio y presionó por un incremento en las tasas de interés; la crisis política por la destitución del Vicepresidente de la República, que influyó adversamente sobre las expectativas de los agentes económicos; y, la crisis en la provisión energía eléctrica, que redujo el crecimiento de la economía. Las previsiones de crecimiento económico para 1995 eran optimistas; el Banco Central del Ecuador había estimado que el PIB se tendría una expansión de alrededor del 5%. Por la ocurrencia de tales shock, el ingreso nacional aumentó solamente en 2.3%, con crecimiento negativo (recesión) en los últimos trimestres de 1995 y los primeros de 1996. Para el sistema financiero esto constituyó una fuente de problemas, pues la expansión de créditos en 1994 se habían orientado a validar las positivas perspectivas de evolución económica para 1995, es decir los planes empresariales de expansión y el consumo de los individuos. Como las condiciones macroeconómicas no fueron favorables, el sistema bancario y financiero debió soportar el incremento de la cartera vencida y la morosidad; estos indicadores crecieron aún más en 1996.

Gráfico No. 4 Morosidad y cartera vencida en el sector bancario privado

Adicionalmente a estos eventos, es de importancia señalar el descalce entre las tasas de interés. Como 1994 había sido un buen año y los agentes tenían expectativas positivas para 1995, se dio un proceso de paulatina reducción en el nivel de las tasas de interés, tanto activas como pasivas, así como del margen financiero. Dicha discrepancia entre las tasas de interés no habría tenido un impacto negativo sobre las instituciones del sector si el ritmo de crecimiento de la cartera era similar al experimentado en 1994, no obstante de ello, ocurrió todo lo contrario.

Gráfico No. 5 Tasas de interés activa y pasiva, y margen

En 1994 el promedio de la tasa activa de interés fue del 44.3%, mientras que en 1995 el sistema financiero captó recursos a una tasa promedio de 44.0%. Allí radicó, precisamente, el descalce de las tasas de interés, lo cual se vería agravado porque en 1994 el crédito creció en 80.8%, mientras que en el siguiente año el crédito y las captaciones crecieron en similares porcentajes (41.4% y 40.2% respectivamente). Ello implicó un drenaje en la liquidez de las instituciones del sector y justificó el incremento del margen de intermediación financiera que se elevó de un promedio de 9.6% en 1994 a 13% en 1995. De manera general, se puede afirmar que en la fase ascendente del boom, el crédito crece a saltos y brincos, y es difícil para los banqueros evaluar los riesgos que toman. Además, las captaciones crecen más rápido que la tasa de interés pasiva, por lo que los bancos pagan intereses sobre depósitos en un marco en que la tasa de interés se ha reducido y, como resultado, reciben un flujo neto positivo a su favor. En la fase descendiente del boom, algunos deudores que parecían buenos cuando recibieron préstamos, empiezan a tener dificultades de pago. Simultáneamente, las captaciones crecen a un ritmo inferior que la tasa pasiva, de ahí que los bancos tienen que presionar a sus deudores para poder pagar los intereses a los depositantes (experimentan un flujo neto negativo). Todo ello se agudiza (y complica la vulnerabilidad sistémica) si en la fase descendente del ciclo hay, como hubo en el Ecuador, fuertes choques exógenos. En 1996 se profundizaron los problemas en el sector bancario y financiero. El nuevo proceso electoral para designar a las autoridades del país y desequilibrios macroeconómicos básicos, introdujeron otro conjunto de elementos desestabilizadores, especialmente en cuanto a la formación de expectativas de los agentes económicos. La inflación no se redujo al mismo ritmo de los años anteriores, la economía presentó un resultado en términos de crecimiento menor al del año anterior (2%) y un incremento del déficit del sector público no financiero. Pero más importante aún fue la significativa reducción del flujo de capitales privados desde el exterior; efectivamente, el flujo neto de capitales privados presenta un saldo negativo de 531 millones de dólares. Este conjunto de elementos provocó que la evolución del crédito y las captaciones del sector bancario sea negativa entre enero y diciembre de 1996, a tasas de -16.9% y -25.4%. La crisis financiera que enfrentó el país a fines de 1995 y durante 1996, fue la más profunda desde aquella vivida en 1982 a causa del problema de la deuda externa y afectó fuertemente a las sociedades financieras y a las mutualistas, sectores que decrecieron en términos reales durante esos dos años. Esta situación no fue un hecho inesperado, y fue la consecuencia de una estrategia de expansión de alto riesgo adoptada por ciertas entidades y sustentada en la dinámica ahorro-crédito que había generado el ingreso de capitales al país. La crisis financiera del año 1996, se hizo evidente a fines de 1995 como un problema de liquidez, que comenzó por un incumplimiento constante del encaje de varias instituciones financieras, obligando a algunos intermediarios, sobre todo aquellos nuevos y pequeños, a pagar altas tasas de interés para atraer o mantener ahorristas, o para operar en el mercado interbancario. La situación se complicó cuando en el último mes de 1995 quebraron dos Casas de Valores que no estaban autorizadas para recibir dinero de los inversionistas y una sociedad financiera. Estos hechos redujeron drásticamente el financiamiento interbancario y provocaron retiros masivos de depósitos sobre todo de las sociedades financieras que habían estado ejecutando prácticas bancarias con elevados riesgos de crédito y de mercado, por lo que la liquidez llegó a niveles críticos sobre todo entre diciembre de 1995 y marzo de 1996. En el caso de los bancos privados, la situación de liquidez fue menos preocupante y se localizó en ciertas instituciones que habían estado operando durante el último año en el mercado interbancario.

Gráfico No. 6 Indices de Liquidez

La crisis financiera y la incertidumbre política y económica que imperó en el país durante 1996, se hizo evidente en una importante contracción de la actividad financiera, incluyendo a la banca privada. En términos reales los activos, pasivos y patrimonio del sistema financiero crecieron en 5.3%, 8.2% y 1.7%, respectivamente, en tanto que el aumento de la cartera fue negativo en 6.6%. Las entidades financieras tuvieron problemas en colocar rentablemente sus recursos, la liquidez existente no se canalizó al financiamiento de proyectos que generen valor agregado y el nivel de respaldo patrimonial se deterioró. Este año fue aún más crítico para las sociedades financieras cuyos activos, pasivos y patrimonio decrecieron en más del 50% en términos reales, como consecuencia de la contracción de su actividad y de los procesos de fusiones, absorciones o venta de activos a bancos afiliados o relacionados, que debieron recurrir como única medida para superar las eminentes quiebras. Igualmente se observó reducción de la actividad en general, sobre todo la crediticia en el caso de mutualistas y cooperativas, aunque la crisis a nivel de instituciones individuales fue menos aguda.

Gráfico No. 7 Tasas de crecimiento del sector bancario privado durante 1996

4.5.2. El papel de las autoridades económicas ante la crisis financiera de 1996 Las autoridades económicas ante un desajuste financiero de tal envergadura que amenazaba con provocar una crisis sistémica, adoptaron medidas para evitar el colapso del sistema de pagos y preservar la estabilidad del sistema financiero. La primera de ellas fue dar acceso inmediato a los créditos de liquidez del Banco Central del Ecuador (Operaciones de Tesorería y Créditos de Emergencia) a aquellas instituciones financieras que cumplían ciertas condiciones básicas, tales como mantener una relación entre el patrimonio técnico y los activos ponderados por riesgo no inferior al 9%, no incurrir en atrasos de pagos frente al Instituto Emisor y proporcionar puntualmente al Banco Central y a la Superintendencia de Bancos la información solicitada, la cual en el primer caso es de orden monetario y en el segundo de carácter financiero. A la medida mencionada se sumaron las decisiones tomadas por las Autoridades Económicas durante 1996, a fin de crear incentivos para la fusión de instituciones financieras, congelar la concesión de nuevas licencias para la constitución de bancos, elevar las exigencias de capital y mejorar los estándares de control de riesgos y de supervisión del sistema financiero, estableciendo límites a las posiciones abiertas en divisas y niveles mínimos de liquidez. Adicionalmente, para resolver los problemas de liquidez del sector productivo y estabilizar la cartera de los intermediarios financieros, se creó en la Corporación Financiera Nacional la Línea de Reactivación al Sector Productivo con recursos de encaje y fondos propios de ese organismo. El Banco Central del Ecuador como prestamista de última instancia concedió en los dos últimos meses de 1995 y durante 1996, a través de Operaciones de Tesorería (Créditos de Liquidez) y Créditos de Emergencia, recursos a 12 bancos privados y 30 sociedades financieras, los cuales en número representan a fines de 1995 el 31% y 58% de sus respectivos sectores. En el caso de los bancos privados, estos créditos podían alcanzar hasta el 200% de su patrimonio técnico y, en el de las sociedades financieras que legalmente solo tenían acceso a las Operaciones de Tesorería, representaron hasta el 100% de ese indicador.

Gráfico No. 8 Instituciones financieras que accedieron al crédito del Banco Central

Estas facilidades de crédito se otorgaron principalmente durante el mes de diciembre de 1995. Durante el primer semestre de 1996 los problemas de liquidez de la mayoría de bancos privados fueron superados, en tanto que unas pocas sociedades financieras siguieron requiriendo el apoyo crediticio del Banco Central a lo largo de ese año, en el que también se produjeron gran número de procesos de fusión, absorción o transformación de entidades de este sector con bancos privados. Esta reducción del sistema financiero privado contrastó con la significativa expansión y crecimiento que había ocurrido desde mayo de 1994, fecha en la que se expidió la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero.

Gráfico No. 9 Número de instituciones financieras a fin de cada año

De los 12 bancos privados que solicitaron créditos de liquidez del Banco Central durante la crisis de 1996, el Banco Continental requirió de la concesión de un Préstamo Subordinado; un banco se fusionó con una sociedad financiera que también había solicitado crédito al Instituto Emisor; dos entidades se fusionaron entre sí; el Banco Mercantil Unido que resultó de la fusión de las sociedades financiera Commodity Corp, Defactor, Parfinsa, Factorandina y Finaser, fue finalmente declarado en liquidación; y un banco continuó requiriendo operaciones de Tesorería del Instituto Emisor. Los restantes operaron con normalidad, aunque algunos de ellos y otros que en esa ocasión no requirieron créditos del Banco Central, evidenciaron signos de fragilidad por lo que se adoptaron nuevas medidas para sanear y fortalecer el sector financiero. De las 30 sociedades financieras que demandaron créditos del Banco Central, Intermil quebró al inicio de los problemas (11 de diciembre de 1995), por lo que la crisis de confianza sobre este sector recrudeció y generó masivos retiros de depósitos. Las restante financieras, a excepción de aquellas que formaron el Banco Mercantil Unido, optaron por procesos de fusión y transformación, por lo que sólo 13 de estas 30 instituciones han continuado operando, aún cuando algunas de ellas están inactivas o registran obligaciones vencidas que las colocan en situación de insolvencia y quiebra. 4.6. Crédito subordinado al banco central A pesar de que las medidas adoptadas para prevenir y superar la crisis fueron positivas para un gran número de instituciones, el Banco Continental que había experimentado problemas de liquidez y de imagen pública desde fines de 1994, presentó fuertes retiros de depósitos, sobre todo en su operación off-shore, que hicieron evidente agudos problemas de solvencia que precipitaban una inevitable suspensión de pagos. Esta institución era el 5 banco privado más grande del Ecuador, manejaba alrededor del 9% de los activos, pasivos y patrimonio del sistema bancario privado y registraba alrededor de 240.000 depositantes. Las Autoridades Monetarias y de Control estimaron que la liquidación de un banco tan grande e importante dentro del sector bancario, que además mantenía una extensa red de relaciones interbancarias, corporativas e internacionales, podría representar un alto riesgo sistémico que causaría una súbita erosión de la confianza del público y ocasionaría la quiebra en cadena de otras instituciones financieras (en especial las que aún mostraban debilidad en ese momento) y el colapso del sistema de pagos, con graves perjuicios económicos y sociales. La preocupación de este riesgo sistémico se acentuó porque se consideraba que la situación económica del país era coyunturalmente frágil, debido a que las expectativas por parte de los agentes económicos eran más bien negativas y por las experiencias recientes de otros países latinoamericanos. Cabe señalar que la posibilidad de riesgo sistémico en países como Ecuador, es mucho más alta porque existe concentración de la riqueza, iliquidez en el mercado de capitales que restringe las fuentes alternativas de recursos, alta volatilidad en las tasas de interés y en los recursos que ingresan al circuito financiero; bajas tasas de profundización financiera; y, preeminencia de depósitos y captaciones a corto plazo. Ante estas circunstancias, haciendo uso de la única figura jurídica y herramienta de política monetaria y financiera con la que contaba el estado ecuatoriano en caso de una posible crisis sistémica, las Autoridades Monetarias autorizaron al Banco Central para que en el mes de marzo de 1996 otorgue un crédito subordinado al Banco Continental con el propósito de incrementar su patrimonio y evitar su insolvencia. Las Autoridades Económicas velaron porque la concesión de dicho préstamo, cuyo propósito principal fue proteger la fe pública en el sistema financiero, se sustente en principios básicos que garanticen la defensa de la empresa, la protección de los ahorradores de buena fe, la negación de beneficios a los responsables de la crisis, la asunción de las de las responsabilidades por parte de accionistas y administradores, y la adecuada utilización de los recursos. Estos principios se plasmaron en las condiciones establecidas en el contrato de fideicomiso, a través del cual se transfirieron al Banco Central aproximadamente el 76% de las acciones del Grupo Financiero Continental y del Banco Continental; en forma simultánea, el Banco Central del Ecuador fue designado como administrador fiduciario. Las cláusulas del contrato de fideicomiso y de préstamo subordinado, a su vez, estuvieron determinadas por la regulación y resolución de Junta Monetaria. En base a dicho contrato el Instituto Emisor asumió el control efectivo de la Junta General de Accionistas y de organismos directivos y de administración del Banco Continental, removió a los principales administradores y contrató una firma internacional especializada para diseñar la estrategia de rehabilitación, saneamiento y venta. Bajo este esquema fue posible capitalizar la entidad, tomar el control del Grupo Financiero Continental, evitar que se amplíen las actividades de alto riesgo, particularmente con grupos relacionados, y efectuar una evaluación integral de la situación financiera y operativa tanto local como en el exterior. El mecanismo de salvamento instrumentado en el caso del Banco Continental fue transparente, oportuno y equitativo. Estimaciones hechas por el SBC Warburg en julio 26 de 1996 determinaron que la potencial liquidación del Banco Continental implicaría una serie de costos directos e indirectos sobre la actividad económica y el resto del sistema financiero consolidado. Los costos directos de rescatar el sistema financiero podrían haber alcanzado, por lo menos, 3.5% del PIB, equivalente a USD 600 millones. Sin embargo, el costo total de la crisis podría haber sido varias veces mayor considerando los costos a nivel macroeconómico, tales como la pérdida de empleo y su efecto multiplicador sobre la producción y el consumo, la elevación del costo del dinero como consecuencia de la reducción de oferentes de crédito y una potencial desintermediación financiera. De lo expuesto se concluye que la liquidación de un banco de las características y tamaño del Continental no constituía una alternativa apropiada, por lo que la decisión de las Autoridades Monetarias de ser parte activa en la reestructuración de esta entidad, antes de que se genere una crisis general del sistema, representó la solución menos onerosa para el país. Las crisis financieras siempre han sido muy costosas y cuando estas se desatan el Gobierno no tiene otra alternativa que rescatar al sistema financiero. Los costos han sido extremadamente altos, así por ejemplo en el caso de Chile (1982) representó el 18% del PIB, en Venezuela (1996) alcanzó el 17% del PIB, en Argentina (1989-1990) el 13% del PIB y México (1995) el 6.5% del PIB. Si bien la crisis del Banco Continental S.A. se produce en condiciones macroeconómicas adversas, el estudio de la situación microeconómica de este banco permite concluir que las causas fundamentales que le llevaron a padecer de problemas, primero de liquidez y luego de solvencia, se debieron a una estrategia riesgosa de crecimiento, a la inadecuada valoración y administración de riesgos, a un inconveniente manejo operativo, a un incremento ficticio del capital, a la concentración de préstamos a deudores relacionados, a la baja calidad gerencial y difusión de mala imagen pública. Estos errores en la administración y gestión del Banco Continental, conjuntamente con los choques externos y en asociación a un proceso de liberalización financiera y una débil supervisión bancaria, fueron los factores que en conjunto determinaron que en el mes de marzo de 1996 esta entidad presente una aguda crisis financiera que la condujeron a un estado de insolvencia. Uno de los retos del Estado Ecuatoriano en los próximos años, además de la estabilización económica, será dar paso a iniciativas que permitan sanear la actividad del sector financiero y fortalecer el sistema en su conjunto.