POLITICA FISCAL

La política fiscal tiene una importancia fundamental en el logro de la estabilidad macroeconómica. Una gestión laxa de las finanzas del Estado puede comprometer el logro de resultados positivos en materia de inflación, tasas de interés y tipo de cambio, lo cual incidiría fuertemente en el desempeño económico.

Hay un claro consenso en los últimos años, en la necesidad de corregir la posición de las cuentas públicas y aplicar más bien una política conservadora, ajustada a las expectativas de ingresos y gastos, sin descuidar la corrección de los problemas estructurales que por lo general limitan la acción pública y su proyección social.

En el caso del Ecuador, los acontecimientos políticos de 1997 influyeron en la evolución del déficit fiscal global desde el potencial 6.9% del PIB registrado en febrero, hasta 2.5% en diciembre.

Se consideró entonces que el resultado global de -2.5% del PIB era sostenible; implicaba el cumplimiento de la meta fiscal propuesta para 1997, un superávit primario de 2.5% y un superávit doméstico de 0.7%.

Gráfico n. 1

Resultados fiscales

1993-1997

Alcanzar estos resultados anuales fue posible, básicamente, debido a que la política fiscal se orientó a mejorar la recaudación de ingresos y fue restrictiva respecto al gasto, lo cual evitó incrementar el nivel de endeudamiento y de inflación, y por tanto, evitó también la generación de mayores desequilibrios macroeconómicos en la coyuntura. Asimismo, en vista de que el nivel de déficit registrado resultaba sostenible, tendió a mejorar las expectativas de los agentes económicos respecto del cumplimiento tributario, inflación y tasas de interés, y potenció el diseño y adopción de políticas fiscales orientadas a alcanzar un equilibrio fiscal sustentable en el mediano plazo. También hizo factible, en la medida de lo posible, el cumplimiento de funciones fiscales relativas a la distribución del ingreso y provisión de bienes y servicios.

Sin embargo, si bien los esfuerzos fiscales en los dos sentidos han sido significativos, la estructura de ingresos y gastos, así como la estructura por niveles de gobierno, continuó siendo más bien rígida.

6.1 Ingresos fiscales

Las fuentes de ingresos del Sector Público No Financiero (SPNF) son: petroleros, no petroleros y superávit operacional de las empresas públicas no financieras. En 1997, los ingresos fiscales alcanzaron un nivel menor al de la inflación, del orden del 23,2% del PIB, y un crecimiento del 26,0% respecto a 1996, debido básicamente a la caída registrada en los ingresos petroleros, y a la limitada generación de superávit operacional por parte de las empresas públicas no financieras.

Gráfico n. 2

Ingresos del Sector Público No Financiero

1993-1997

6.1.1 Ingresos petroleros

Si bien la dependencia del SPNF de los ingresos petroleros es significativa (25% de los ingresos totales), es menor que la de 1996 (33%), por lo que la caída registrada en los ingresos petroleros moduló su participación frente al PIB a sólo 6.2%, la más baja de la década.

Entre otras causas, tal nivel de ingresos es consecuencia de la política petrolera ejecutada por el gobierno durante 1997, que prescindió de ajustes a los precios de los combustibles de uso interno. De otro lado, también es el resultado de que la exportación petrolera registró una reducción sustancial debido a la necesidad de destinar gran parte de la producción a la "compensación", con la finalidad de cumplir con los requerimientos provenientes de la generación eléctrica térmica durante el período de estiaje; y, en menor medida, para las actividades camaronera y pesquera.

6.1.2 Ingresos no petroleros

La política tributaria implantada en 1997 tiene algunos aspectos fundamentales: reducción del 25% al 20% del impuesto a la renta y su restitución posterior en julio; eliminación del impuesto del 8% a los rendimientos financieros y su restitución en marzo; disminución de tarifas y cobertura del Impuesto a los Consumos Especiales (ICE) en julio; aumento temporal de los aranceles a la importación; y, mejoras administrativas.

La política de ingresos debe ser evaluada en el marco de las mejoras administrativas implantadas, pues éstas han posibilitado el incremento de la eficiencia de las recaudaciones tributarias, mejorando así el nivel de la carga tributaria de 7.1% a 8.7% del PIB en 1997.

En este sentido, dentro de la estructura impositiva, el impuesto a la renta es considerado como de carácter esencialmente progresivo, por lo que resulta significativo que a pesar de que el comportamiento del impuesto ha tendido a decrecer históricamente, en 1997 alcanzó el 2.0% del PIB, aún cuando disminuyó la tasa de imposición del 25% al 20% y se eliminó el impuesto del 8% a los rendimientos financieros. La restitución de esta tasa a 25% en julio y del impuesto de 8% en marzo, resultó oportuna para evitar incidencias en la recaudación de 1997; sin embargo, la eliminación inicial afectaría a la recaudación de 1998.

Por su parte, si bien el IVA tiende a ser regresivo, su recaudación en este año alcanza 3.9% del PIB, la más significativa de los últimos años. La eficiencia en la recaudación del IVA es resultado de la participación de las tarjetas de crédito en la retención. Sin embargo, bajo la premisa de que la recaudación óptima del IVA es igual a la mitad de la tarifa vigente, podría señalarse que la evasión ha disminuido de 1.7% en 1996 a 1.1% del PIB en 1997.

También los recursos provenientes del ICE registran una importante participación en la recaudación tributaria (0.7% del PIB), comparable con los niveles de 1994. Este resultado revela los efectos de algunas medidas como la incorporación de varios productos suntuarios a la tarifa del 10%, constituyéndose así en una nueva fuente de recursos fiscales sin efectos regresivos; sin embargo, el gravamen se eliminó en julio, excepto para los vehículos motorizados, cuya tarifa se redujo a 5%. También en julio se eliminó el gravamen para las "aguas minerales y purificadas"; y, se modificaron las tarifas de la cerveza y los cigarrillos.

Respecto al aumento temporal de los aranceles, fue una respuesta ante la necesidad de controlar el déficit fiscal mediante una mayor recaudación. Los ingresos arancelarios alcanzaron 1.672 mil millones de sucres, que representan el 2.1% del PIB y un incremento del 115% respecto a 1996.

También contribuyó a la disponibilidad de recursos fiscales por parte del Gobierno Central, la autorización del Ministerio de Finanzas y Crédito Público para disponer de los saldos de las entidades del sector público que se mantienen en el BCE.

6.1.3 Superávit operacional

Como parte del proceso de modernización y privatización del Estado, las actividades de las empresas públicas no financieras han sido objeto de permanentes modificaciones y, por tanto, de ajustes a su movimiento financiero, especialmente gastos; así, a partir de 1994, la contribución del superávit operacional que hacen tales empresas a la caja fiscal ha venido disminuyendo desde 3.4% hasta el actual 1.5% del PIB. Sin embargo, esta limitada contribución no compensa el respectivo nivel de gasto de capital, que apenas ha disminuido de 2.6% del PIB de 1994, al actual 2.4%.

En este ámbito, la participación de Petroecuador, INECEL y EMETEL es decisiva.

Así, con el propósito de alcanzar un nivel de déficit fiscal controlable vía contracción del gasto, fue preciso diferir la construcción de nuevas obras de inversión que Petroecuador había previsto ejecutar este año, como pozos petroleros, nuevas torres y el SOTE. Respecto al último proyecto, es importante destacar que no fue posible concretar las formas de financiamiento más adecuadas para su financiamiento. El superávit operacional de Petroecuador apenas alcanzó el 0.1% del PIB, sin precedentes en su trayectoria empresarial, lo que ocasionó un resultado total deficitario, pues los gastos de capital se ejecutaron en 0.6% del PIB.

En el marco de las privatizaciones, INECEL se encuentra en proceso de liquidación; sin embargo, es una empresa con graves limitaciones respecto a la recuperación de ingresos operacionales. Las deudas de las empresas eléctricas, especialmente EMELEC, se incrementaron. Una decisión de política fiscal de 1997 fue la de mantener el subsidio eléctrico, aún a pesar de que su costo constituye el 0.7% del PIB y la relación costo - beneficio es objeto de análisis para su optimización a través de la focalización correspondiente.

La política empresarial ejecutada por EMETEL en el marco de la modernización y privatización implicó incrementos tarifarios que le permitieron que contribuya a la caja fiscal con un superávit operacional de 0.8% del PIB, manteniendo el mismo nivel de gasto de capital de 1996 (0.7% del PIB). Adicionalmente, la concesión de la telefonía celular generó recursos por US$ 100 millones que se depositaron en el Fondo de Solidaridad.

6.2 Gastos fiscales

En el contexto de la armonización de políticas para alcanzar estabilidad macroeconómica, la política del gasto fue restrictiva; de este modo se registró un resultado presupuestario superavitario a finales del primer semestre; y, a partir de agosto, se redujo el nivel de ejecución de los gastos de capital, permitiendo alcanzar la meta fiscal programada a comienzos de año (-2.5% del PIB).

La desaceleración del crecimiento del gasto fiscal implicó una política de ajuste del gasto en 1.1% del PIB, respecto de 1996, correspondiendo casi la totalidad al gasto de capital, por lo que podría señalarse que el crecimiento de la economía (3.4%) se ha sustentado más bien en la participación del sector privado. Asimismo, este comportamiento restrictivo del gasto no ejerce presión adicional sobre la demanda agregada ni sobre el resultado inflacionario.

Gráfico n. 3

Gastos del Sector Público No Financiero

1993-1997

Dentro de la rigidez del gasto, el ajuste se efectuó básicamente en los gastos de inversión del Presupuesto del Gobierno Central y en los de las empresas públicas no financieras, de ahí que el ahorro corriente es de 3.7% del PIB, el menor de los últimos años. Los destinos fundamentales del gasto fiscal constituyen, en su orden, sueldos y salarios (7.7% del PIB), gastos de capital (6.7% del PIB) y servicio de intereses de la deuda pública (4.4% del PIB). Al respecto, se debe mencionar que el servicio de intereses externos (3.5%) incide en el saldo corriente de la balanza de pagos, evidenciando la necesidad de ahorro externo para financiar la inversión doméstica.

Respecto a los gastos corrientes, en términos generales se adoptó la política de mantener el nivel de sueldos y salarios en niveles equivalente al de años anteriores (7% del PIB) y con una tasa de crecimiento semejante a la inflación anual, con lo que se evitó el deterioro de la calidad de vida de los servidores públicos.

Como resultado de las políticas de endeudamiento ejecutadas en períodos anteriores, en 1997 fue necesario incrementar la orientación de recursos para el servicio de intereses de la deuda pública interna y externa. A pesar de que no fue posible evitar atrasos de deuda externa por US$ 51.188 miles, equivalentes al 0.3% del PIB, se obtuvo un superávit primario por 2.5% del PIB.

Asimismo, se mejoró el resultado doméstico (0.7% del PIB), frente al de 1996 (-1.8%). En este sentido, se destaca los esfuerzos orientados a reducir la elevada participación del componente importado en el gasto público de capital.

6.3 Financiamiento del déficit fiscal

El resultado global de las operaciones del SPNF es la diferencia entre ingresos y gastos registrados "sobre la línea". Un déficit requiere de financiamiento por el mismo monto, de fuentes internas y externas; estas transacciones se registran "bajo la línea". Independientemente de la fuente, el financiamiento neto consiste en la diferencia entre los recursos provenientes de los préstamos contratados y el cumplimiento de las amortizaciones.

La fuente externa de financiamiento del déficit fiscal, en sus diversas modalidades, registra mayor relevancia que los créditos internos, constituídos básicamente por la emisión de bonos del Estado y deuda flotante. Sin embargo, estas dos formas de financiamiento ejercen presión sobre las tasas de interés, aumentan el riesgo país e implican un significativo servicio de intereses en la coyuntura y en el mediano plazo, por lo que resulta necesario analizar el perfil de vencimientos antes de incurrir en la contratación de nuevos empréstitos 

De ahí que, si bien el endeudamiento financia el déficit fiscal ecuatoriano en el corto plazo, de otro lado, genera altos costos que se reflejan en la acumulación de compromisos (intereses y amortizaciones) y en la obligación de efectuar los servicios correspondientes en el mediano y largo plazo. En este sentido, conviene implantar una política de ajuste fiscal orientada a superar el desequilibrio estructural de las cuentas públicas, mediante la definición de los gastos en función de los ingresos.

Al respecto, una forma eficiente de que la política de endeudamiento contribuya al crecimiento económico, se vincula a la necesidad de disminuir el stock de la deuda frente al PIB, que actualmente representa el 62.8%; y, como se anotó, mejorar el perfil de vencimientos.

6.4 Los niveles de gobierno

La estructura del SPNF, por niveles de gobierno, también muestra rigideces generadas por la naturaleza de cada uno de ellos.  

Gráfico n. 4

Estructura de ingresos del SPNF

Por niveles de Gobierno

1997

 Gráfico n. 5

Estructura del gasto del SPNF

Por niveles de Gobierno

1997

Así, la participación del Gobierno Central continúa oscilando alrededor del 67% de los ingresos y de los gastos. Esto se debe fundamentalmente a que la política fiscal se diseña y ejecuta básicamente alrededor del Presupuesto del Gobierno Central. Las políticas relativas a la consecución del equilibrio fiscal se ejecutan mediante medidas en ingresos y gastos del Presupuesto del Gobierno Central; y, solo de forma complementaria, mediante ajustes tarifarios. Igualmente, el servicio de intereses constituye el 4.9% del PIB, de los cuales 4.7% corresponde al Presupuesto del Gobierno Central, debido al cumplimiento de sus compromisos y al de diversas entidades, como INECEL, empresa a la que subrroga la deuda.

Las empresas públicas no financieras aportaron un superávit operacional de 1.5% del PIB, el más bajo de la década, equivalente al 6% de los ingresos fiscales, mientras alcanzan el 10% del gasto. El análisis de este comportamiento decreciente debe efectuarse en el marco del proceso de privatizaciones de las empresas públicas no financieras. En este sentido, es necesario considerar la necesidad de racionalizar el tratamiento de las tarifas y precios de ventas de los bienes que proveen las empresas públicas no financieras, a fin de que constituya una fuente de recursos que permita mantener la participación pública en la formación bruta de capital fijo.

El "Resto del SPNF", aporta el 27% de los ingresos y gasta el 24 % del total. En este nivel de gobierno, se destaca que la recepción de recursos por parte de los gobiernos seccionales guarda una armonía relativa con el nivel de gastos, debido a dificultades en la capacidad de gestión, por lo que éstos registran un superávit de 0.3% del PIB.

En este sentido, en vista de que la Ley de Distribución del 15% de los ingresos corrientes del Presupuesto del Gobierno Central para los gobiernos seccionales se aplicó en el segundo semestre, solo se distribuyó el 7% de los ingresos del Presupuesto, equivalente al 0.5% del PIB. De todas formas, por la ausencia del financiamiento correspondiente, su ejecución se tradujo en un gasto sin financiamiento, presionando sobre el déficit y obligando al Presupuesto del Gobierno Central a ajustar otras partidas de gasto en el mismo nivel.

Con el fin de racionalizar la presión que la aplicación de la Ley de Distribución ejerce sobre el déficit fiscal, se debería descentralizar hacia los gobiernos seccionales diversas responsabilidades que ha venido cumpliendo el Gobierno Central.

Finalmente, cabe destacar que el Estado Ecuatoriano adeuda al IESS más de dos billones de sucres, lo que incide en los desequilibrios que registra el IESS y afecta a los resultados del SPNF.